03 syys Rakentamisoikeus kaavoituksellisena maankäytöllisenä kysymyksenä – Mitä rakennusoikeus on?
Miten rakennusoikeus määrittyy
Rakennusoikeus on hyvin erilainen asemakaava-alueella, yleiskaavassa ja ranta-alueella. Ainostaan asemakaava-alueella se on hyvin tarkasti määritelty, kun sen sijaan yleiskaava-alueella asiassa on huomattavasti enemmän harkintavaltaa.
Rakennusoikeudella on sekä julkis- että yksityisoikeudellinen puoli. Julkisoikeudellisesti rakennusoikeudella tarkoitetaan kaavoitus- ja rakentamisoikeudellisessa päätöksenteossa muodostuvaa mahdollisuutta käyttää kiinteistöä rakentamiseen ja kuinka paljon yleensä ottaen on rakennusoikeutta, mutta julkioikeudellisesti kiinteistön omistuspohja on irrelevanttia. Yksityisoikeudellisesti kysymys on sen sijaan nimenomaan siitä, kuka saa käyttää hyväkseen tätä käyttömahdollisuutta. Yksityisoikeudellisesti rakennusoikeus kuuluu kiinteistön omistajalle, vuokralaiselle tai muulle, joka on oikeutettu rakennusoikeutta hyödyntämään. Rakennusoikeuden käyttämisestä ja kohdentamisesta tontin eri osiin voidaan sopia omistajien kesken. Sopimuksen raamit tulevat siitä, kuinka paljon rakennusoikeutta voidaan liikutella kaavan puitteissa kiinteistön sisällä.
Käytännössä rakennusoikeus määrittää tontin arvon. Rakennusoikeuden määrittely on keskeinen kysymys, koska muut sitä seuraavat velvoitteet seuraavat sitä; esimerkiksi kiinteistönveron määrä kytkeytyy rakennusoikeuden määrään. Lisäksi kunta voi määrätä käyttämättömälle rakennusoikeudelle korotetun kiinteistöveron.
Asemakaavassa rakennusoikeus on yleensä määritetty tehokkuusluvulla. Esimerkiksi tontin pinta-ala 1 000 m2 ja tehokkuusluku 0,3, niin rakennusoikeuden määrä on 300 kerrosneliömetriä. Rakennusoikeus ei aina ole välttämättä tonttikohtaista (esim. kortteli) tai se voi olla osoitettu myös rakennusalakohtaisesti. Jos tontille on mahdollisuus tehdä useita eri rakennuksia, jää omistajalle mahdollisuuksia vaikuttaa siihen, miten omistaja rakentamisen toteuttaa ja sijoittaa alueella. Jos rakentamisoikeus on korttelikohtaisesti osoitettu, niin tässä tapauksessa omistajalla on vielä enemmän suunnitteluvaraa.
Rakennusoikeuden määrän osoittamista ja laskemista ei ole standardoitu eli sen osalta ei ole tyyppipakkoa. Rakennusoikeuden laskentatapa on tekninen kysymys ja siinä on paljonkin kunta- ja kaupunkikohtaisia eroja. Eri kuntien osalta tulkinnoissa on eroja. On myös syytä huomioida, että kerrosalapohjainen määrittely ei ole sama asia kuin tontilla sallitun rakentamisen enimmäismäärä, koska kiinteistöllä voidaan rakentaa paljon myös sellaista, mitä ei lueta kaavan mukaiseen kerrosalaan. Tämä tarkoittaa, että toisinaan on mahdollista, että käytännössä kiinteistölle voidaan rakentaa enemmän kuin mitä kerrosalaluku antaisi ymmärtää (esim. portaikot, kylmät vajat ja erilaiset rakennelmat, joita ei kerrosalaan lasketa).
Kiinteistönkaupoissa on kauppakirjassa syytä huomioida erityisesti se, mitä rakennusoikeudella tarkoitetaan. Kerrosalan määrä kun ei ole aina sallitun rakentamisen määrä. Voi olla, että esimerkiksi kauppakeskuksen rakennusoikeuden määrä on 20 000 krm2, mutta lisäksi voidaan rakentaa 10 000 krm2 ajoramppeja, autohallipaikkoja ja autopaikkoja, jolloin kaikkiaan voidaan rakentaa 30 000 krm2. Jos kauppahinnan määräytymisperustetta ei ole tarkasti ja oikein määritetty, voi ostajan ja myyjän välille syntyä tästä erimielisyyksiä. Esimerkkinä Korkeimman oikeuden ratkaisu KKO 2004:12, jossa kauppakeskuksen rakentamista varten ostetun kiinteistön kauppakirjassa kauppahinta oli jätetty määräytyväksi sen perusteella, mikä oli vahvistettavan asemakaavan mukainen kerrosneliömetrimäärä ja ratkaistavaksi riitakysymyksesi tuli kauppahintaehdon tulkinta kaavamääräyksissä sallitun katetun kauppakäytävän sekä pysäköinti- ja aputilojen osalta.
Rakennusoikeuden voimassaolo
On tärkeää huomata, että jos tontilla on käyttämätöntä rakennusoikeutta, niin tällöin maanomistajalla tai muulla oikeudenhaltijalla on oikeus saada rakennuslupa. Kunnalla ei tässä tapauksessa ole asiassa harkintavaltaa. Asia on juuri toisin päin esimerkiksi poikkeamislupa-asiassa, missä kunnalla on nimenomaan harkintavalta luvan myöntämisessä. Jos tontilla on esimerkiksi 1 000 krm2 rakennusoikeutta, josta 500 kerrosneliötä on käytetty ja käyttämättä on 500 krm2, niin siinä vaiheessa, kun rakennus on rakennettu ja rakennusoikeus on käytössä, ei rakennusoikeutta voida enää poistaa. Asia erikseen on se, että kunta voi määrätä käyttämättömälle rakennusoikeudelle korotetun kiinteistöveron.
Rakennusoikeus on voimassa niin kauan kuin asemakaava on voimassa. Kun kaava on tullut voimaan, niin mikään ei estä kuntaa harkintansa mukaan heti käynnistämästä muutoshanketta. Toisaalta kaava voi periaatteessa olla voimassa vaikka ikuisesti. Tätä rajoittaa omalla tavallaan tietysti se, että MRL:ssä on asemakaavojen ajanmukaisuuden seurantavelvollisuus. MRL 60 §:n mukaan, kun asemakaava on ollut voimassa 13 vuotta, ei rakennusoikeutta voida käyttää ennen kuin kunta on tehnyt ajanmukaisuusarvioinnin.
Vertailun vuoksi todettakoon, että esimerkiksi Ruotsissa asemakaava (Detalplan), on määräaikainen, ollen voimassa vähintään on 5 vuotta ja enintään 15 vuotta. Kun määräaika umpeutuu, niin rakennusoikeus lakkaa. Toisaalta määräaika on kuin takuuaika, jolloin rakennusoikeuden määrää ei voi muuttaa.
Asemakaavamuutokset ja ristiriidat
Entä jos uusi asemakaava on ristiriidassa aiemman asemakaavan perusteella toteutetun rakentamisen kanssa? Olemassa olevan rakennuksen ja maa-alueen käyttöä voidaan jatkaa ennallaan, vaikka uusi kaava olisi käytön kanssa ristiriidassa. Esimerkkinä tilanne, jossa vanhan koulurakennuksen alue on uudessa asemakaavassa kaavoitettu puistoalueeksi. Tässä pätee ns. saavutettujen oikeuksien turva: kiinteistönomistaja saa käyttää ja ylläpitää sekä kunnostaa kohdetta, vaikka uusi asemakaavamääräys ei tätä toimintaa enää tukisikaan. Uusi asemakaavamääräys rajoittaa kuitenkin kiinteistönomistajan oikeuksia siten, että laajennuksia ei voi tehdä, eikä käyttötarkoitusta muuttaa. Laajennushanke tai käyttötarkoituksen muutos edellyttäisi uutta rakennuslupaa, joka voi olla vaikea saada uuden kaavamääräyksen perusteella. Tässä esimerkkitapauksessa viime kädessä kunnan on lunastettava alue rakennuksineen, purettava rakennus ja muutettava puistoksi. Tämä on kallista ja harvemmin kunnan on tarkoituksenmukaista ryhtyä tällaiseen menettelyyn.
Elina Saari
Asianajaja